Stížnost podle zákona o zdravotních službách – vybrané aspekty

Souhrn

Příspěvek se věnuje vybraným aspektům stížnosti podle zákona o zdravotních službách (č. 372/2011 Sb.), který s ohledem na rozsah úpravy tohoto předpisu představuje univerzální institut zdravotnického práva sloužící jednak k ochraně práv a zájmů pacientů, a jednak pro analytickou a kontrolní činnost orgánů veřejné správy.

Klíčová slova:

stížnost – zákon o zdravotních službách – zdravotní služby – poskytovatel zdravotních služeb – správní orgán – zdravotnické právo

ÚVOD

Pojem stížnost je ve veřejném právu primárně spojen s brojením proti postupu orgánů veřejné moci nebo proti chování zástupců těchto orgánů, a to jak ve formě opravného prostředku, tak ve formě prostého prostředku ochrany či obrany. O stížnosti zpravidla rozhoduje orgán, vůči němuž směřuje, nebo orgán hierarchicky výše postavený. Naproti tomu předpisy veřejného práva upravují i zvláštní typ stížnosti, kterou vyřizují orgány veřejné správy, byť tato stížnost nesměřuje vůči jejich postupu ani vůči chování jejich zástupců. Jedná se o stížnost proti postupu poskytovatele zdravotních služeb nebo proti činnostem souvisejícím se zdravotními službami podle zákona o zdravotních službách (dále jen „ZZS“), kterou přiblíží tento příspěvek a poukáže na její vybrané aspekty.

Účelem přijetí právní úpravy stížností v ZZS bylo zejména sjednocení postupu při vyřizování stížností ve zdravotnictví (tato materie byla dlouhodobě rozštěpena do několika předpisů), a dále posílení postavení pacienta a jeho práv, na což zákonodárce poukázal v důvodové zprávě k vládnímu návrhu ZZS: „Účelem navrhované právní úpravy je zajistit jednotný postup při vyřizování stížností a současně posílit postavení pacienta v systému poskytování zdravotních služeb a vymezit povinnost poskytovatelů zdravotních služeb a příslušných správních orgánů zabývat se prokazatelným způsobem stížnostmi podanými pacienty a dalšími osobami.“Stížnost podle ZZS nepředstavuje opravný prostředek, jehož podání by vyvolalo složitý formalizovaný proces, ale jde o prostý (a poměrně neformální) nástroj sloužící k ochraně práv a zájmů pacientů. S ohledem na rozsáhlý předmět úpravy ZZS představuje tento typ stížnosti univerzální institut zdravotnického práva (ve vztahu k obsahovému zaměření tohoto periodika se pak sluší podtrhnout zejména § 5 odst. 2 písm. e) ZZS, podle kterého je i posudková péče zdravotní péčí ve smyslu tohoto zákona). Z pohledu orgánů veřejné správy se současně jedná o podnět pro jejich analytickou a kontrolní činnost.

STÍŽNOST – TERMINOLOGICKÉ VYMEZENÍ

Přestože pojem stížnost (v dřívější terminologii též jako rekurs) prochází právním řádem na několika místech, nedisponuje legální definicí. Terminologické vymezení je proto ponecháno na právní nauce. V obecné rovině lze na stížnost nahlížet ve dvou významech – jednak jako na formalizovaný opravný prostředek (např. stížnost proti usnesení policejního orgánu, soudu nebo státního zástupce, stížnost proti rozhodnutí o uložení kázeňského trestu či stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace), a jednak jako na prostý institut sloužící k obraně nebo ochraně práv a zájmů konkrétní osoby. V tomto druhém významu bude pro účely tohoto textu o stížnosti a stížnostním právu uvažováno.

Většinu osob, u nichž v důsledku jednání někoho jiného došlo k zásahu do jejich práv nebo zájmů, patrně jako první napadne, že si „budou stěžovat“. Pokud jejich situaci nelze řešit prostřednictvím nějakého kvalifikovaného právního institutu, a tedy pomocí formalizovaného procesu, většinou se přistupuje k řešení v podobě méně formální či zcela neformální stížnosti, kterou se stěžovatel domáhá zjednání nápravy. Orgánům veřejné moci je tak každoročně adresováno nespočet podání označených jako stížnost, v nichž se podatelé (stěžovatelé) domáhají nápravy nejrůznějších situací, které leckdy ani nespadají do jejich působnosti.

Stížnosti, které náleží do působnosti orgánů veřejné moci, a kterými se tyto orgány materiálně zabývají, lze pak charakterizovat jako poměrně jednoduchý, rychlý a efektivní nástroj, kterým se stěžovatel domáhá obrany nebo ochrany svých individuálních práv nebo zájmů, přičemž právní řád mu neposkytuje jiný prostředek ochrany. Individuální prvek je pro stížnost stěžejní a odlišuje ji tak např. od petic, oznámení či podnětů. Pro petice je naopak příznačný širší společný zájem, oznámení se týkají zájmů jiných subjektů než oznamovatele, který toliko poukazuje na určité skutečnosti, a konečně podněty jsou spíše obecnější návrhy na zlepšení současného stavu, který nutně nemusí být závadný. Obecně platí, že u orgánu veřejné moci si lze stěžovat de facto na cokoliv poměrně neformálním způsobem, proto na stížnosti nebývají kladeny žádné specifické požadavky a lze je zpravidla učinit i ústně, přičemž na každé takové podání musí být reagováno. Podání stížnosti nesmí být stěžovateli na újmu, čímž není dotčena jeho odpovědnost za případné spáchání trestného činu nebo správního deliktu.

Obecná úprava stížnostního práva byla po několik desítek let obsažena v problematické vládní vyhlášce z roku 1958, která byla v souvislosti s přijetím správního řádu (dále jen „SpŘ“) s účinností k 1. lednu 2006 zrušena. Do ustanovení § 175 SpŘ byla začleněna úprava stížností, která se sice omezuje na stížnosti proti nevhodnému chování úředních osob nebo proti postupu správního orgánu, nicméně s ohledem na jedinečnost této materie lze § 175 SpŘ považovat za obecnou právní úpravu stížností ve veřejném právu.

Stížnost podle ZZS je sice zvláštním typem stížnosti, zejména s ohledem na osobu poskytovatele zdravotních služeb a způsob zapojení správního orgánu do přezkumu vyřízení stížnosti, avšak lze na ni klást v zásadě shodné požadavky, které jsou uvedeny výše v rámci obecných úvah o stížnostech ve veřejném právu.

PODÁNÍ STÍŽNOSTI A JEJÍ DŮVODY

Stížnost proti postupu poskytovatele zdravotních služeb nebo proti činnostem souvisejícím se zdravotními službami slouží primárně k ochraně práv a zájmů pacienta, tzn. fyzické osoby, které jsou poskytovány zdravotní služby (srov. § 3 odst. 1 ZZS). Pacient je proto logickým a elementárním stěžovatelem. Kromě něj však mohou stížnost podat i jiné osoby hájící jeho práva nebo zájmy, kterými jsou podle ZZS zákonný zástupce nebo opatrovník pacienta, osoba blízká (za předpokladu, že pacient tak nemůže s ohledem na svůj zdravotní stav učinit sám nebo pokud zemřel), osoba zmocněná pro tento účel pacientem (§ 93 odst. 1 ZZS).

Stížnost se podává u poskytovatele zdravotních služeb, vůči kterému stěžovatel brojí. Tím je v souladu s § 2 odst. 1 ZZS fyzická nebo právnická osoba, které bylo příslušným správním orgánem uděleno oprávnění k poskytování zdravotních služeb. Současně platí, že podáním stížnosti podle ZZS není dotčena možnost podání stížnosti dle jiných právních předpisů, např. podle zákona o České lékařské komoře, České stomatologické komoře a České lékárnické komoře.

Stěžovatel není v podání stížnosti limitován žádnou lhůtou a může ji tak podat kdykoliv od okamžiku spatřovaného pochybení. K tomu je však nutno připomenout, že pokud by stížnost mohla být současně podnětem pro další postup týkající se trestní, správní či disciplinární odpovědnosti konkrétní osoby, je třeba vzít v úvahu možnost promlčení.

Pro institut stížnosti v obecné rovině platí, že její podání nesmí být stěžovateli na újmu. Toto pravidlo se uplatní i v případě stížnosti dle ZZS, která rovněž nesmí být stěžovateli, event. pacientovi, jehož se týká, na újmu. I přes možné narušení vztahu důvěry mezi pacientem a poskytovatelem zdravotních služeb, příp. jeho zástupci, nesmí být k pacientovi v důsledku podání stížnosti přistupováno odlišně nebo lstivě.

Ustanovení § 93 odst. 1 ZZS vymezuje dva důvody pro podání stížnosti, přičemž jsou natolik obecné, že poskytují prostor pro extenzivní výklad. Stížností lze brojit jednak proti postupu poskytovatele při poskytování zdravotních služeb, a jednak proti činnostem souvisejícím se zdravotními službami.

Zdravotní služby podrobně vymezuje § 2 odst. 2 ZZS, jedná se např. o poskytování zdravotní péče dle ZZS zdravotnickými pracovníky, činnosti vykonávané jinými odbornými pracovníky, jsou-li vykonávány v přímé souvislosti s poskytováním zdravotní péče, konzultační služby, jejichž účelem je posouzení individuálního léčebného postupu, popřípadě navržení jeho změny nebo doplnění, zdravotnická záchranná služba či přeprava pacientů neodkladné péče. Zdravotními službami jsou rovněž specifické zdravotní služby dle zákona o specifických zdravotních službách, zdravotní služby dle zákona upravujícího transplantace nebo zákona upravujícího umělé přerušení těhotenství.

Činnostmi souvisejícími se zdravotními službami jsou pak veškeré ostatní služby nespecifikované v § 2 odst. 2, 3 ZZS, pokud je splněna podmínka existence vzájemné souvislosti. ZZS je blíže nevymezuje, proto jejich výklad může být poměrně široký. Za typický příklad lze označit stravovací nebo ubytovací služby.

Stížnostní důvody budou naplněny nejen tehdy, pokud poskytovatel zdravotních služeb poruší povinnost stanovenou právními předpisy nebo na jejich základě, ale i v případě porušení profesních (medicínských) regulativů.^{Prošetření a vyřízení stížnosti}

Stížnost prošetřuje a vyřizuje poskytovatel zdravotních služeb, vůči němuž směřuje. Komentářová literatura poukazuje na to, že situace, kdy poskytovatel rozhoduje o stížnosti podané na něj, vyvolává určité rozpaky. Připouští, že tento postup lze (snad) pochopit v případě poskytovatele lůžkové péče nebo léčebných ústavů, kdy o stížnosti zpravidla rozhoduje nadřízený pracovník, nicméně námitky z praxe směřují zejména proti situacím, kdy je poskytovatelem ambulantních služeb jediný soukromý lékař, který tak rozhoduje o možném vlastním pochybení zcela sám. Výjimku představují zdravotní služby, jejichž poskytovatelem je Vězeňská služba ČR, kdy je k šetření stížnosti příslušný ředitel organizační jednotky Vězeňské služby ČR, popř. jiná osoba pověřená generálním ředitelem Vězeňské služby ČR (§ 93 odst. 5 ZZS).

V současné době je poměrně běžné (a snad i módní), že u kapacitně větších poskytovatelů zdravotních služeb vyřizuje stížnosti pacientů zvláštní „ombudsman“. Takové označení však lze považovat za nevhodné. Podle pravého významu je totiž ombudsman (zjednodušeně řečeno) institucí (osobou), která nezávisle, nestranně a poměrně neformálním způsobem poskytuje ochranu (primárně fyzickým osobám) před nezákonným či nespravedlivým jednáním orgánů veřejné správy, vůči kterým (sic neformálně) vystupuje jako kontrolní orgán, avšak jeho závěry jsou toliko iniciačního charakteru a na legitimitě jim dodává zejména samotná osoba ombudsmana (tzv. neformální autorita). Je třeba na něj nahlížet jako na doplněk k standardním kontrolním mechanismům v rámci dělby veřejné moci, proto je zjevné, že hovořit o ombudsmanovi zřízeném u poskytovatele zdravotních služeb je terminologicky nevhodné a představuje nepochopení jeho pravého významu. Ovšem tento nedostatek se netýká jen oblasti zdravotnictví, jelikož za ombudsmana je v současné době nezřídka označován napříč veřejným i soukromým sektorem jakýkoliv subjekt vyřizující stížnosti.

Zákonná úprava stanoví poskytovateli zdravotních služeb pro stížnostní agendu řadu povinností (§ 93 odst. 3 ZZS). Je zejména povinen navrhnout stěžovateli ústní projednání stížnosti, je-li to s ohledem na charakter stížnosti vhodné, dále má povinnost vést evidenci o podání stížností včetně způsobu jejich vyřízení, nebo umožnit stěžovateli nahlížet do stížnostního spisu a pořizovat z něj kopie.

Poskytovatel jednodenní (§ 8 ZZS) nebo lůžkové (§ 9 ZZS) péče má navíc povinnost vypracovat závazný postup pro vyřizování stížností, který musí společně s informací o možnosti podat stížnost v případě nesouhlasu s vyřízením stížnosti příslušnému správnímu orgánu uveřejnit ve zdravotnickém zařízení na veřejně přístupném místě, jakož i na svých internetových stránkách.

Lhůta, v níž má poskytovatel zdravotních služeb povinnost vyřídit stížnost, činí nejdéle 30 dnů ode dne jejího obdržení. Tuto lhůtu je možné prodloužit o dalších 30 dnů, je-li to s ohledem na její povahu odůvodněné, přičemž stěžovatel o tom musí být informován. Při komparaci s obecnou právní úpravou stížností ve veřejné správě – § 175 správního řádu –, kde lhůta pro vyřízení stížnosti proti postupu správního orgánu nebo proti nevhodnému chování úředních osob činí až 60 dnů, přičemž tato lhůta může být následně (na zákonem přesně nestanovenou dobu) prodloužena (srov. § 175 odst. 5 správního řádu), jde o lhůtu poměrně krátkou, což lze jistě hodnotit kladně. S přihlédnutím k tomu, že vyřízení stížností podle ZZS nebude v řadě případů jednoduché, zvláště pokud se stížnost týká odborného postupu, je na místě lhůtu stanovenou správním řádem pro vyřízení stížnosti nezřídka jednoduchého charakteru podrobit kritice.

Poskytovatel zdravotních služeb by měl prošetřit veškerá tvrzení uvedená ve stížnosti a zjistit stav věci bez důvodných pochybností. K tomuto je oprávněn činit různé kroky, lze např. uvažovat o opatření podání vysvětlení stěžovatele nebo osoby, které se stížnost týká, popř. dalších osob, které by mohly přispět k objasnění věci. Zde je však třeba zdůraznit, že prošetření stížnosti nepředstavuje žádné formální (úřední) jednání, proto bude záležet výhradně na konkrétních osobách, zda se budou chtít k věci vyjádřit, a v případě negativního postoje vůči nim nelze uplatňovat žádné zajišťovací prostředky, jako je předvolání, předvedení či pořádková pokuta.

Zákonná úprava nestanoví způsob vyřízení stížnosti, pouze ukládá poskytovateli zdravotních služeb povinnost vést evidenci o podání stížností a o způsobu jejich vyřízení (§ 93 odst. 3 písm. c) ZZS). Vzhledem k neformálnosti této procedury lze předpokládat, že stěžovatel bude o vyřízení jeho stížnosti zpravidla vyrozuměn sdělením či přípisem, v němž budou popsány závěry šetření. V této souvislosti je třeba podotknout, že správní řád rozlišuje u vyřízení stížnosti mezi výsledkem šetření a opatřeními přijatými k nápravě, přičemž ZZS hovoří pouze o vyřízení stížnosti. Nabízí se proto otázka, zda má stěžovatel podle ZZS nárok i na informaci o eventuálních opatřeních přijatých k nápravě v případě zjištění pochybení, či nikoliv. Domnívám se, že na tuto otázku nelze poskytnout univerzální odpověď a bude vždy záležet na typu poskytovatele zdravotních služeb, přičemž u tzv. soukromých poskytovatelů by takový nárok mohl být problematický.

Přezkoumání způsobu vyřízení stížnosti správním orgánem

Vzhledem ke skutečnosti, že poskytovatel zdravotních služeb prošetřuje a vyřizuje stížnost podanou na něj, nelze v jeho postupu vyloučit případnou neobjektivitu. Pro tyto případy ZZS zakotvuje možnost přezkoumání způsobu vyřízení stížnosti správním orgánem.

Nesouhlasí-li stěžovatel se způsobem vyřízení stížnosti poskytovatelem zdravotních služeb, je oprávněn proti tomu brojit stížností u příslušného správního orgánu, který poskytovateli udělil oprávnění k poskytování zdravotních služeb (§ 93 odst. 2 ZZS). Ani v tomto kroku stěžovatel není limitován žádnou lhůtou. Výčet příslušných správních orgánů, které rozhodují o udělení oprávnění k poskytování zdravotních služeb, je stanoven v § 15 odst. 1 ZZS. Jsou jimi krajské úřady, Ministerstvo obrany, Ministerstvo spravedlnosti a Ministerstvo vnitra.

Stěžovatel je povinen uvést důvody, pro které nesouhlasí s vyřízením stížnosti poskytovatelem zdravotních služeb. Nelze vyloučit ani situaci, kdy se poskytovatel zdravotních služeb (stran důvodů k tomu vedoucích) nebude stížností zabývat vůbec. Po uplynutí zákonné lhůty je i tato nečinnost legitimním důvodem pro podání stížnosti správnímu orgánu.

ZZS stanoví řadu povinností ve stížnostní agendě nejen poskytovateli zdravotních služeb, ale i příslušným správním orgánům. Jejich základní povinností je vypracovat závazný postup pro vyřizování stížností a uveřejnit jej na úřední desce. Dále mezi jejich povinnosti patří vést evidenci o podaných stížnostech a o způsobu jejich vyřízení, nebo umožnit stěžovateli nahlížet do stížnostního spisu včetně pořizování kopií z něj (§ 94 odst. 1 ZZS).

Ustanovení § 94 odst. 1 písm. a) ZZS stanoví tři typy lhůt pro přezkoumání způsobu vyřízení stížnosti. Je vhodné připomenout, že na postup správních orgánů se aplikuje tzv. zásada rychlosti (§ 6 odst. 1 SpŘ), podle které mají povinnost vyřizovat věci bez zbytečných průtahů. V tomto kontextu je pak základní lhůta podle ZZS stanovena na nejdéle 30 dnů ode dne obdržení stížnosti. Další ze lhůt je stanovena na nejdéle 90 dnů od obdržení stížnosti, jde-li o stížnost, k jejímuž vyřízení je třeba ustavit nezávislého odborníka. A konečně poslední ze lhůt činí nejdéle 120 dnů od obdržení stížnosti, jde-li o stížnost, k jejímuž vyřízení je třeba ustavit nezávislou odbornou komisi. Nezávislého odborníka a nezávislou odbornou komisi je správní orgán povinen ustavit bez zbytečného odkladu a uvažované lhůty v tomto případě začínají běžet od jejich ustavení. Správní orgán je v odůvodněných případech oprávněn uvedené lhůty prodloužit, a to základní lhůtu o dalších 30 dnů, ostatní lhůty o dalších 60 dnů, přičemž stěžovatel o tom musí být vyrozuměn.

Správní orgán postupuje v souladu s § 3 SpŘ podle zásady materiální pravdy, a tedy musí zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Přestože ZZS již na tuto stížnost a přezkum ze strany správního orgánu klade více požadavků, stále lze v komparaci s formálním správním řízením hovořit o neformálnosti.

Správní orgán tak např. může uskutečnit ústní jednání nebo opatřit podání vysvětlení, opět však bude záležet na vůli konkrétních osob, zda se k takovému úkonu dostaví. V opačném případě správní orgán není oprávněn aplikovat zajišťovací prostředky. Je-li nutné, aby správní orgán za účelem prošetření způsobu vyřízení stížnosti nahlédl do zdravotnické dokumentace vedené o pacientovi, pacient (příp. jiná k tomu oprávněná osoba) musí poskytnout souhlas. Bude-li neposkytnutí či nezískání souhlasu překážkou při vyřízení stížnosti, správní orgán šetření stížnosti ukončí.Pokud jde o složitější otázky, které přesahují odborné znalosti úředních osob, správní orgán ustaví nezávislého odborníka, popř. nezávislou odbornou komisi. Může tak učinit na základě stížnosti, z moci úřední či z jiného podnětu, zejména jde-li o pochybnosti o správnosti postupu při poskytování zdravotních služeb, případně je-li třeba vyloučit příčinnou souvislost mezi nesprávným postupem a újmou na zdraví způsobenou pacientovi při poskytování zdravotních služeb.

Nezávislého odborníka správní orgán ustaví vždy, směřuje-li stížnost (nebo podnět podaný osobou neoprávněnou k podání stížnosti) proti správnosti postupu při poskytování zdravotních služeb, popř. je-li ve stížnosti (podnětu) namítáno ublížení na zdraví pacientovi při poskytování zdravotních služeb nebo je-li zřejmé, že stížnost (podnět) není zjevně nedůvodná.

Nezávislou odbornou komisi správní orgán ustaví vždy, jestliže to navrhne nezávislý odborník na základě posouzení zdravotnické dokumentace, nebo pokud správní orgán dospěje k závěru, že posouzení nezávislým odborníkem bude odborně nedostačující, nebo bude třeba posoudit případné ublížení na zdraví při poskytování zdravotních služeb s následkem smrti pacienta a stížnost (podnět) není zjevně nedůvodná. Jednání této komise je neveřejné. Obligatorně je na něj vždy přizvána osoba, která získala vysokoškolské vzdělání v magisterském studijním programu v oblasti práva. Fakultativně může být přizván poskytovatel zdravotních služeb, vůči kterému stížnost směřuje, nebo stěžovatel za účelem podání vysvětlení skutečností uvedených ve stížnosti. Pokud o to stěžovatel výslovně požádá, je přizván k jednání komise vždy (§ 95 odst. 2 ZZS). Komise po projednání věci musí dospět k jednoznačnému konstatování, zda v konkrétním případě byl při poskytování zdravotních služeb dodržen náležitý odborný postup, či nikoliv. Za předpokladu jeho nedodržení konstatuje (bude-li to možné), zda je či není dána příčinná souvislost mezi takovým postupem a újmou na zdraví nebo poškozením zdraví s následkem smrti. V případě shledání důvodnosti stížnosti současně vysloví návrh opatření směřujících k nápravě. Výstupy z jednání komise představují pro správní orgán doporučující podklad, přičemž z něj zpravidla vychází. V opačném případě by bylo vhodné, aby ve vyřízení stížnosti podrobně a přesvědčivě odůvodnil, pro jaké důvody se se závěry nezávislé odborné komise neztotožnil.

V případě nezjištění pochybení správní orgán označí stížnost jako nedůvodnou a vyrozumí o tom stěžovatele. Vůči takovému závěru stěžovatel nemůže brojit žádným opravným prostředkem.

Pokud zjistí porušení práv nebo povinností při poskytování zdravotních služeb, činnostech s nimi souvisejících, nebo jiná pochybení dotýkající se práv a zájmů pacientů, uloží poskytovateli nápravná opatření a stanoví lhůtu pro jejich splnění, příp. učiní podnět orgánu příslušnému dle jiných právních předpisů nebo příslušné profesní komoře, týká-li se pochybení zdravotnického pracovníka, který je členem takové komory. Zákonná úprava však nestanoví žádné sankce pro případ nesplnění uložených nápravných opatření, která tak zůstávají nevymahatelná. Navíc poskytovatel zdravotních služeb není ani povinen vyrozumět správní orgán o tom, jakým způsobem byla uložená nápravná opatření (ne)splněna, což lze rovněž považovat za slabinu právní úpravy.

Přezkoumání způsobu vyřízení stížnosti ze strany správního orgánu nepředstavuje autoritativní rozhodování o právech a povinnostech stěžovatele, a tedy do jeho právní sféry není tímto postupem zasahováno. K tomuto závěru dospěl i Nejvyšší správní soud: „Uplatnění stížnosti dle § 93 a násl. zákona o zdravotních službách lze tedy připodobnit k pouhému podnětu, přičemž jeho možný důsledek (uložení nápravných opatření, resp. podání podnětu příslušnému orgánu) závisí na posouzení tohoto podání správním orgánem a stěžovatel tak nemá právní nárok na jeho kladné vyřízení. K zásahu do subjektivních práv stěžovatele samotným vyřízením jeho stížnosti dojít nemohlo, neboť nesvědčí-li stěžovateli veřejné subjektivní právo na provedení určitého opatření nebo na zahájení určitého řízení, nemůže být dotčen ani sdělením, že správní orgán pro takový postup neshledal důvody. Žalobou napadený přípis žalovaného je tedy třeba považovat za pouhé sdělení výsledku přezkumu stěžovateli, které není způsobilé se jakkoliv negativně projevit v jeho právní sféře; jeho práva a povinnosti zůstávají zcela nedotčeny.“ Přesto tato stížnost představuje z pohledu správních orgánů poměrně důležitý podnět (pramen) pro jejich analytickou nebo kontrolní činnost, proto by informacím a údajům získaným tímto způsobem měla být věnována pozornost.

Závěrem je vhodné poukázat na to, že této problematice se věnuje i Veřejný ochránce práv, který poskytuje ochranu před jednáním či nečinností správních orgánů (na poskytovatele zdravotních služeb se jeho působnost nevztahuje). Formuloval desatero základních zásad pro vyřizování stížností podle ZZS správními orgány. Konkrétně: (1) Úřad vyřizuje všechny stížnosti, které se týkají postupu poskytovatele při poskytování zdravotních služeb nebo činností souvisejících se zdravotními službami. (2) Úřad využívá všechny dostupné prostředky, aby zjistil stav, o němž nejsou důvodné pochybnosti. (3) Úřad průběžně informuje stěžovatele o stavu vyřizování jeho stížnosti. (4) Úřad systematicky vytváří podmínky pro to, aby mohl ustavit nezávislého odborníka či nezávislou odbornou komisi bez zbytečného odkladu. (5) Úřad ustaví odborníka se specializací v oboru péče, které se stížnost týká. (6) Poté, co úřad ustaví nezávislého odborníka nebo nezávislou odbornou komisi, sdělí jméno a příjmení odborníka nebo jména a příjmení členů komise stěžovateli. (7) Úřad poučí stěžovatele o možnosti účastnit se jednání nezávislé odborné komise, kterou ustavil za účelem posouzení případu. (8) Úřad pečlivě a cíleně formuluje otázky určené nezávislému odborníkovi nebo nezávislé odborné komisi, v případě potřeby si vyžádá doplnění posudku. (9) Úřad se ve svých závěrech vypořádá se všemi námitkami stěžovatele, a to přesvědčivým a pro stěžovatele srozumitelným způsobem. (10) Úřad informuje stěžovatele o uložených opatřeních k nápravě. Tyto zásady jsou toliko doporučujícího charakteru, na významu a akceptaci ze strany správních orgánů by jim měla dodat samotná osobnost Veřejného ochránce práv (tzv. neformální autorita). Přesto lze tyto zásady považovat za relevantní přínos k diskuzi k vybranému tématu.

ZÁVĚR

Tento příspěvek si kladl za cíl přiblížit vybrané aspekty stížnosti proti postupu poskytovatele zdravotních služeb nebo proti činnostem souvisejícím se zdravotními službami podle zákona o zdravotních službách. V praktické i teoretické rovině se ukazují zejména dva základní problémy právní úpravy: 1. stížnost prošetřuje a vyřizuje poskytovatel zdravotních služeb, vůči němuž je stížností brojeno; 2. absence sankcí v případě nesplnění nápravných opatření uložených poskytovateli zdravotních služeb správním orgánem.

Ad 1) Nejzřetelněji se tento problém ukazuje, pokud je poskytovatelem zdravotních služeb jediná osoba, které tak nezbývá nic jiného, než prošetřit a vyřídit stížnost podanou na sebe, kdy lze mít značné pochybnosti o objektivním přístupu. Komentářová literatura v této souvislosti poukazuje na diskutované legislativní úvahy o tom, aby stížnost byla řešena poskytovatelem zdravotní péče pouze v případě jednodenní nebo lůžkové péče, nikoliv poskytovatelem zdravotní služby ambulantního typu. U tohoto poskytovatele lze pak uvažovat o tom, že stížnosti směřované vůči němu by byly prošetřovány a vyřizovány přímo správním orgánem. Takové řešení by však v praktické rovině mohlo přinést několik problémů.

Stížnostní důvody jsou v ZZS formulovány natolik široce, že by mohlo docházet k situacím, kdy by se správní orgány zabývaly skutečnými malichernostmi, přičemž v rámci naplnění zásady materiální pravdy by musely věc dostatečně prošetřit (lze očekávat časté ústní jednání nebo opatření podání vysvětlení), což by mohlo podstatným způsobem zatížit jejich činnost. Navíc beze změny stávající právní úpravy, kdy nejsou stanoveny žádné sankce pro poskytovatele zdravotních služeb v případě nesplnění uloženého nápravného opatření správním orgánem, by takový postup nemusel být účelný. Dalším aspektem je pak citlivost obsahové stránky stížností podle ZZS, kdy lze uvažovat o tom, že spatřované pochybení snadněji vyřeší přímo poskytovatel zdravotních služeb, např. ústním jednáním se stěžovatelem, kterému bude moci být dostatečně objasněn jeho postup, namísto neosobního řešení věci před správním orgánem. Ostatně pokud by se věc nevyřešila u poskytovatele zdravotních služeb, právní řád stěžovateli zaručuje řadu dalších možností, jak proti poskytovateli postupovat. A konečně přesunutí této agendy na správní orgány nepovažuji s ohledem na jejich často složité a zdlouhavé postupy za efektivní řešení.

Ad 2) Absence zavedení sankcí v případě nesplnění nápravných opatření uložených správním orgánem lze považovat za jednoznačné pochybení zákonodárce, jelikož správní orgány de facto nemají žádné přímé nástroje, kterými by nesplnění uložené povinnosti mohlo být sankcionováno. S tímto souvisí i další problém spočívající v tom, že poskytovatelé zdravotních služeb nemají povinnost správnímu orgánu sdělit, jakým způsobem (ne)byla uložená nápravná opatření akceptována a realizována, a tedy správnímu orgánu schází zpětná vazba.

Z pohledu stěžovatelů nemusí být v některých případech institut stížnosti podle ZZS považován za dostatečný prostředek obrany a ochrany, zejména pro jeho neformálnost, kdy je stěžovatelům zpravidla toliko „sdělen výsledek“, s nímž nemusí souhlasit. Přesto se domnívám, že až na několik výše uvedených nedostatků je stížnostní právo v ZZS upraveno dostatečným způsobem a není třeba jej zatěžovat dalšími formálními prvky. Charakteristický prvek neformálnosti je však do určité míry popřen povinností poskytovatele lůžkové nebo jednodenní péče (srov. § 93 odst. 4 písm. a) ZZS) a správního orgánu (srov. § 94 odst. 1 písm. b) ZZS) vypracovat postup pro vyřizování stížnostní. Tento krok zákonodárce v důvodové zprávě k vládnímu návrhu ZZS odůvodnil požadavkem unijního práva: „Dále se zakládá povinnost poskytovatelům jednodenní a lůžkové péče a správním orgánům vypracovat vlastní vnitřní postup pro šetření stížností a ten umístit z důvodu co největší dostupnosti pacientům na veřejně přístupném místě a na internetu. Zakotvením této povinnosti dochází k implementaci jednoho z článků Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/24/EU ze dne 9. března 2011 o uplatňování práv pacientů v přeshraniční zdravotní péči. Podle tohoto článku je členský stát povinen zajistit, aby byly pacientům k dispozici transparentní postupy pro podávání stížností a mechanismy, jimiž se mohou domáhat nápravy v souladu s právními předpisy členského státu, v němž je zdravotní péče poskytována, utrpí-li v důsledku čerpané zdravotní péče újmu.“ K tomu je třeba podotknout, že při pohledu do konkrétních postupů a metodik poskytovatelů zdravotních služeb a správních orgánů se zpravidla jedná o soupis běžných požadavků, případně o přepis obecných požadavků správního řádu, a ve většině lze tak stále hovořit o neformálnosti oproti formálnímu správnímu řízení.

Z pohledu správních orgánů představuje stížnost tohoto typu poměrně důležitý zdroj informací, z něhož se mohou dozvědět skutečnosti o postupech konkrétních poskytovatelů zdravotních služeb. Jedná se sice o subjektivní pohled pacientů (stěžovatelů), jde však o poměrně zajímavé údaje. Ze strany správních orgánů by tak mělo docházet k důkladné analýze těchto stížností a měly by k nim přistupovat jako k zásadnímu pramenu informací. Tato analytická činnost by pak měla být navázána na kontrolní činnost, a v případě zásadních nebo opakujících se pochybení by měly být aplikovány kontrolní mechanismy.

---

1 Zákon č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách.

2 Důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona o zdravotních službách. Sněmovní tisk č. 405, Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna, 6. volební období, 2010–2013.

3 Odborná literatura rozlišuje několik druhů stížností a podnětů ve zdravotnickém právu (např. návrh na přezkoumání vedoucímu zdravotnického zařízení nebo jeho zřizovateli, podání směřované k profesní komoře, zdravotní pojišťovně či příslušnému orgánu státní správy), přičemž stížnost dle ZZS je nejširším a nejobecnějším institutem. K uvedeným typům stížností a podnětů v podrobnostech srov. např. SVEJKOVSKÝ, J., VOJTEK, P., TESKA ARNOŠTOVÁ, L. a kol. Zdravotnictví a právo. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 249.

4 Zákonodárce pro účely ZZS podřazuje mezi druhy zdravotní péče podle účelu jejího poskytnutí posudkovou péči, jejímž účelem je zjištění, zda 1/ nebude stabilizovaný zdravotní stav pacienta negativně ovlivněn nároky, které na něho klade výkon práce, služby, povolání nebo jiných činností v konkrétních podmínkách, nebo 2/ zdravotní stav pacienta je v souladu s předpoklady nebo požadavky stanovenými pro výkon práce, služby, povolání, jiných činností nebo pro jiné účely.

5 Pojem rekurs je dřívější označení pro stížnost nebo odvolání, v právní terminologii rovněž označení pro opravný prostředek, kterým se strana domáhala změny nebo zrušení úředního rozhodnutí, jakož i pro opravné prostředky v civilním a trestním řízení. Srov. [Rekurs] (NESIG.) Masarykův slovník naučný. Díl VI. Praha: Československý kompas, 1932, s. 107. Verbum rekurovati pak vyjadřovalo synonymum pro odvolati se nebo podati stížnost. Srov. [Rekurs] (NESIG.) Komenského slovník naučný. Svazek IX. (Perštejnec – Slovanský ústav). Praha: Nakladatelství a vydavatelství Komenského slovníku naučného, 1938, s. 381.

6 Srov. § 141 an. zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád).

7 Srov. § 52 zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody a o změně některých souvisejících zákonů. 8 Srov. § 16a zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím.

9 Vládní vyhláška č. 150/1958 Ú. l., o vyřizování stížností, oznámení a podnětů pracujících.

10 Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád.

11 Nařízení vlády č. 370/2005 Sb., kterým se zrušuje vládní vyhláška č. 150/1958 Ú. l., o vyřizování stížností, oznámení a podnětů pracujících.

12 ZZS v § 28 podává jakýsi katalog práv pacienta, přičemž dochází ke spojení práv vztahujících se k poskytování zdravotních služeb jako takových a práv odvozených z respektu k osobě pacienta, jeho autonomie a sebeurčení. K tomu srov. SALAČ, J. [Pacient podle zákona o zdravotních službách]. In: ŠUSTEK, P., HOLČAPEK, T. a kol. Zdravotnické právo. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2016, s. 209.

13 Stížnost dle ZZS je oprávněn podat i pojištěnec dle zákona o veřejném zdravotním pojištění. Srov. § 11 odst. 2 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů.

14 Srov. § 2 písm. e) zákona č. 220/1991 Sb., o České lékařské komoře, České stomatologické komoře a České lékárnické komoře.

15 Zákon č. 373/2011 Sb., o specifických zdravotních službách.

16 Zákon č. 285/2002 Sb., o darování, odběrech a transplantacích tkání a orgánů a o změně některých zákonů (transplantační zákon).

17 Zákon č. 66/1986 Sb., o umělém přerušení těhotenství.

18 K tomu srov. např. DOLEŽAL, T., DOLEŽAL, A. Ochrana práv pacienta ve zdravotnictví. Praha: Linde, 2007, s. 36. Též PRUDIL, L. Právo pro zdravotnické pracovníky. 2., doplněné a upravené vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2017, s. 17 an.

19 [§ 93] MACH, J., BURIÁNEK, A., ZÁLESKÁ, D. a kol. Zákon o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování. Zákon o specifických zdravotních službách. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2018, s. 355.

20 Jde o výraz švédského původu, přičemž jeho kořeny lze nalézt ve středověkém slově „umbup“ (moc, autorita), prapůvodem patrně pocházejícího z islandštiny. Jako „ombud“, resp. „ombudsman“ byla označována osoba vystupující jako zástupce, zmocněnec nebo mluvčí dalších osob. (SLÁDEČEK, V. Ombudsman: charakteristika instituce (část I.). Správní právo. Praha: Ministerstvo vnitra České republiky, 1998, roč. XXXI, č. 1, s. 5.)

21 Nesplněním vybraných povinností v této agendě se poskytovatel zdravotních služeb může dopustit přestupku. Srov. § 117 odst. 3 písm. q), r), s), t) ZZS.

22 Ústní projednání stížnosti bude vhodné zejména v situacích, kdy je třeba stěžovateli vysvětlit některé odborné skutečnosti, které mu nemusely být známy a které jsou předmětem stížnosti. Ústní projednání však poskytovatele zdravotních služeb nezbavuje povinnosti stížnost řádně vyřídit, což lze samozřejmě učinit i zápisem z ústního projednání věci, pokud stěžovatel nebude trvat na zvláštní písemné reakci. Srov. [§ 93] MACH, J., BURIÁNEK, A., ZÁLESKÁ, D. a kol. Zákon o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování. Zákon o specifických zdravotních službách. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2018, s. 356.

23 Okruh stěžovatelů je shodný jako v případě stížnosti podané u poskytovatele zdravotních služeb. V případě podání stížnosti jinou osobou ji příslušný správní orgán posoudí jako podnět k provedení kontroly a ve lhůtě 30 dnů ode dne jejího doručení písemně vyrozumí podatele o tom, jak se stížností bylo naloženo (§ 94 odst. 3 ZZS).

24 Komentářová literatura poukazuje na to, že § 94 odst. 2 ZZS je nutno vykládat jako lex specialis k § 65 odst. 2 písm. d) ZZS, dle kterého mohou do zdravotnické dokumentace vedené o pacientovi nahlížet bez jeho souhlasu osoby se způsobilostí k výkonu zdravotnického povolání, které se podílejí na výkonu působnosti správních orgánů, oprávněné k výkonu kontroly v rozsahu jejich pověření dle ZZS nebo jiných právních předpisů a pověřené osoby se způsobilostí k výkonu zdravotnického povolání přizvané ke kontrole v rozsahu jejich pověření. Srov. [§ 94] MACH, J., BURIÁNEK, A., ZÁLESKÁ, D. a kol. Zákon o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování. Zákon o specifických zdravotních službách. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2018, s. 359.

25 K personálnímu složení nezávislé odborné komise srov. § 95 odst. 1, 3 ZZS.

26 Rovněž i komentářová literatura označuje za legislativní pochybení, pokud nesplnění uložených nápravných opatření není doprovázeno žádnou sankcí. Srov. [§ 96] MACH, J., BURIÁNEK, A., ZÁLESKÁ, D. a kol. Zákon o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování. Zákon o specifických zdravotních službách. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2018, s. 363.

27 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. září 2014, č. j. 2 As 41/2014-41.

28 V podrobnostech srov. stanovisko Veřejného ochránce práv ze dne 17. srpna 2017, sp. zn. 3447/2017/VOP. (Vyřizování stížnosti proti postupu poskytovatele zdravotních služeb dozorovým orgánem.) Dostupné též na: http://eso.ochrance.cz/ Nalezene/Edit/5340

29 [§ 93] MACH, J., BURIÁNEK, A., ZÁLESKÁ, D. a kol. Zákon o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování. Zákon o specifických zdravotních službách. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2018, s. 355.

30 Důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona o zdravotních službách. Sněmovní tisk č. 405, Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna, 6. volební období, 2010–2013

---

Adresa pro korespondenci:

JUDr. Ing. Martin Adamec

Právnická fakulta Univerzity Karlovy

Katedra správního práva a správní vědy

nám. Curieových 901/7

116 40 Praha 1

e-mail: martin.adamec@akgs.cz